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从工具箱到程序场：中国反制法治的程序转型

发布时间：2026-10-16 10:01:58 作者：张科 来源：法治网 浏览次数：

近年来，我国坚持统筹推进国内法治和涉外法治，加快构建涉外反制法律体系。2021年，《中华人民共和国反外国制裁法》表决通过，《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》公布实施；2025年，国务院出台《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》；2026年，《国务院关于产业链供应链安全的规定》《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》相继施行。由此，一个以法律为统领、行政法规和部门规章相配套，层次清晰、功能多样的涉外反制法律规范体系已经形成。当前，单边制裁、长臂管辖与出口管制日益成为个别国家遏制打压的惯用手段，国际经贸争端愈发表现为法律规则与程序机制的较量。随着制度工具基本齐备，如何规范反制权的启动、调查、认定、执行、调整与救济，既关系反制措施的实际效能，也牵动市场主体预期与我国涉外法治的国际公信力。中国反制法治建设，正经历一场从“工具箱”储备向“程序场”运行的深刻转型。

反制程序机制次第展开：从司法破冰到行政常态

近期，我国涉外反制法律制度由规范构建转入具体实施，调查、认定、决定、执行与司法救济等程序环节渐次展开、贯通运行，程序已取代工具储备成为反制法治建设的主线。

其一，司法裁判程序率先破冰。在南京海事法院审理的全国首起反外国制裁侵权诉讼案中，中方企业依据反外国制裁法第十二条提起诉讼并申请诉前扣押船舶，促使外方放弃境外仲裁，39天内达成调解，8600余万元款项全额执行到位，该案入选“新时代推动法治进程2025年度十大案件”。2026年6月，最高人民法院发布2025年全国海事审判典型案例，上海海事法院审理的一起海上货物运输合同纠纷案，首次以判决方式明确反外国制裁法的强制适用效力，认定承运人以域外制裁牵连风险为由擅自退运货物构成根本违约，判令其赔偿货主全部损失。外国单边制裁不能成为拒绝履行合同义务的“挡箭牌”，这一裁判立场既为同类案件提供了明确指引，也推动反外国制裁法第十二条由文本规范进入司法适用，彰显了人民法院运用法治方式维护国家利益和企业权益的担当。从制度意义上看，第十二条为因外国歧视性限制措施而受损的我国主体提供了民事救济的请求权基础，而诉前保全、案件管辖、调解执行等程序机制的跟进适用，使该项实体权利获得了可操作的程序通道，反制规则的实效由此经由个案裁判得以检验和彰显。

其二，行政调查与认定程序渐趋常态。2026年6月实施的《产业链供应链安全调查工作办法》，初步形成涵盖调查启动、调查实施和处置决定的行政调查程序框架，使产业链供应链安全领域的反制调查有了可依循的程序轨道。司法部先后于5月、8月发布公告，认定欧盟依据《外国补贴条例》对中国企业跨境调查中的相关做法构成不当域外管辖措施，要求任何组织、个人不得执行或者协助执行。行政认定程序在具体案件中的持续运用，既为外交斡旋留出制度化空间，也推动涉外反制从清单回应向程序运行加速转化。此类认定公告将抽象的不当域外管辖概念落实为针对具体措施的程序性判断，为后续阻断、反制与司法救济提供了事实基础和规范前提。

其三，行政决定的可操作性与动态调整能力持续增强。2026年5月，商务部发布《阻断办法》实施以来首份阻断禁令，标志着阻断制度由文本规范走向具体实施；8月，依法将协助外国涉华非法制裁的多家外国实体列入反制清单并采取反制措施；此前，亦曾依据对方措施调整情况，依法暂停相关反制措施一年。实践表明，我国涉外反制程序链条涵盖调查、决定、执行与动态评估等环节，能够因应情势变化依法启动、及时调整乃至暂停，具备相当的制度韧性。反制权不再是“一列了之”的单向度权力，而是在程序框架内可启动、可调整、可退出的规范化权力。

其四，公益诉讼程序向涉外领域延伸。2026年6月提请全国人大常委会二次审议的《检察公益诉讼法草案》增设涉外条款，拟授权检察机关对外国组织或者个人实施的损害我国国家利益、社会公共利益的违法行为依法提起公益诉讼。这一安排如获通过，将为应对具有制裁、干涉或者不当域外管辖性质的行为预留制度空间，进一步拓展涉外司法救济的适用范围。公益诉讼与受害企业提起的私益救济相互衔接、各有分工，意味着反制程序场域中将增加公益保护这一新的程序主体，国家利益、社会公共利益与企业个体权益有望在程序层面获得协同保障。

反制程序运行仍存短板：规则衔接与权利保障有待补强

在肯定进展的同时，也须清醒正视反制程序运行中尚存的规则短板。一是涉外公益诉讼条款仍较原则，案件管辖、举证责任以及公益诉讼与受害企业民事诉讼的衔接，有待立法和司法解释进一步明确，否则授权性规范难以转化为可裁判的程序规则，检察机关“敢不敢诉、如何诉”将缺乏明确预期。二是程序衔接机制尚不顺畅，阻断禁令、禁执令与民事索赔之诉如何对接，行政认定结论在诉讼中的证据效力，行政处置、公益诉讼与民事诉讼之间的线索移送和成果互认，均缺乏细化规则，程序链条各环节之间尚存“断点”。三是相对人程序权利保障不够均衡，各类清单的事前告知、听证、理由说明和移出复审程序供给不一，实践中暂停执行、动态调整等成熟做法尚未上升为成文规则，程序的正当性与可预期性仍有提升空间。四是效果评估与比例控制缺乏稳定尺度。反制是否有效，不能只看列单数量，还应考察歧视性措施是否停止、企业权益是否得到保护、产业链外溢风险是否受控。缺少反馈校验机制，“采取措施”本身容易成为程序终点，而非制度治理的一个环节。

以程序规范保障反制权行使：反制法治转型的完善路径

推动反制程序规范运行，需在四个方面持续发力。第一，细化涉外公益诉讼程序规则，明确典型情形、管辖法院与举证责任配置，构建检察机关与商务、外交等部门的会商联动机制，筑牢国家利益司法保护的程序底线。第二，完善司法规则供给，加快出台反外国制裁法第十二条侵权责任认定、损失计算的配套规范，依法适用举证妨碍规则，在尊重海事、知识产权、金融等案件既有专门管辖规则的基础上，探索涉外反制案件专门化审理机制，使司法救济的程序通道更加顺畅、裁判尺度更加统一。第三，健全程序正当化与动态调整机制，依案件紧急程度配置差异化程序，推动清单列入、陈述申辩、评估和移出程序制度化，在不损害国家秘密、商业秘密和反制实效的前提下提高程序透明度，以程序正当性增强反制措施的公信力，让程序成为反制权规范运行的轨道。第四，建立贯穿全过程的比例审查与闭环评估机制，定期评估重大反制措施，综合考量被反制对象行为改正情况、国内企业附带成本和外交谈判空间；反制目的达成或者客观情势发生重大变化时，及时暂停、变更或者取消有关措施，使反制力度始终与维护国家主权、安全和发展利益的现实需要相适应。

综上，反制法治的成熟程度，最终不取决于工具多寡，而取决于各项权力能否依照明确程序协同运行。从司法破冰到行政常态，从程序短板到规则完善，中国反制法治的程序转型已经在路上。唯有做到反制决定有据可循、各类程序有效衔接、实施效果可以检验、情势变化及时回应，方能将个案应对转化为稳定规范的制度能力，在国际法治竞争中实现有力反制与规范行权的统一，让程序法治成为我国涉外法治建设的一张鲜明名片，为践行全球治理倡议、推进高水平对外开放、推动构建人类命运共同体提供坚实法治保障。

（作者单位：广东海洋大学 本文系司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目《粤港澳大湾区ESG数据流动法治保障研究》（24FSB4027）的阶段性成果）

编辑：刘海滨